U bent hier

4.1 RESTRICTIES

4.1.1.Eigendomsrestricties

Deze maatregel houdt een brede waaier van keuzemogelijkheden in, gaande van een absolute scheiding tussen verschillende schakels in de waardeketen(s), zoals omroeporganisatie, dienstenverdeler en netwerkoperator, over een beperking van een participatie in het kapitaal[147] tot een beperking in het aantal participaties.

De mate waarin een interventie van overheidswege geaccepteerd wordt is o.a. technologie-afhankelijk.

Voor geschreven pers geldt een relatief gemakkelijke toegang tot de markt, en is er traditioneel een grote verticale integratie. Daarom worden restricties als zeer bedreigend ervaren.
Voor radio wordt gebruik gemaakt van het spectrum. Dit is in gelimiteerde mate beschikbaar en daarom wordt controle over de toegang tot de markt door de overheid eerder geaccepteerd.
Op het vlak van televisie kan worden opgemerkt dat de introductie van een dergelijke maatregel grote gevolgen zou hebben omdat vandaag de dag in Vlaanderen geen verplichte scheiding bestaat tussen omroeporganisatie, dienstenverdeler en netwerkoperator. Er zijn op dit moment al actoren op het veld die zowel als omroeporganisatie, dienstenverdeler en netwerkoperator actief zijn.

Een voorbeeld hiervan is Telenet nv. Als netwerkoperator is het een aanbieder van een elektronisch communicatienetwerk. Via zijn netwerk levert het een of meer omroepdiensten aan het publiek als dienstenverdeler (het uitzenden van televisieomroepprogramma’s). Hoofdzakelijk komen deze van onafhankelijke televisieomroeporganisaties, maar Telenet nv legt zich ook steeds meer toe op het aanbieden van televisiediensten en het produceren van programma’s (bv. via productiehuis Woestijnvis nv in het geval de participatie van Telenet nv in De Vijver Media nv wordt goedgekeurd – zie infofragment).

Infofragment: Participatie van Telenet nv in De Vijver Media nv

Begin 2014 zette Sanoma Oyj zijn aandeel in De Vijver Media nv (de holding achter de televisiezenders VIER en VIJF) in de etalage. In  juni 2014 raakten de definitieve plannen bekend, en toen bleek dat Liberty Global, de moedermaatschappij van de belangrijkste netwerkbeheerder/dienstenverdeler in Vlaanderen - Telenet nv, de aandelen ter waarde van 26 miljoen euro van Sanoma Oyj had verworven. Bovendien investeerde het 32 miljoen euro extra in De Vijver Media nv waardoor de totale participatie van Telenet nv op 50% uitkwam.

Door de overname zullen er horizontale, verticale en crossmediale concentratiebewegingen ontstaan. Telenet nv zal mede-eigenaar worden van de zenders VIER en VIJF.

Hieronder worden telkens twee voorbeelden opgesomd van de mogelijke gevolgen die de beweging in concentratie kan teweegbrengen.

Bij horizontale concentratie kunnen marktaandelen onder andere wijzigen door crosssubsidiëring (m.a.w. winsten uit de telecom- of distributieactiviteiten inzetten voor televisieomroepactiviteiten), een betere onderhandelingspositie voor het aankopen van tv-content of het voeren van dumpingtarieven voor publiciteitspots.

Ook verticaal zou Telenet nv zijn positie kunnen versterken. Het bedrijf kan een betere onderhandelingspositie inzake het afsluiten van retransmissieakkoorde bekomen. Hierdoor kunnen de vergoedingen aan de concurrerende omroeporganisaties verlagen en dus de inkomsten van deze omroeporganisaties gereduceerd worden. Anderzijds kan Telenet nv zijn positie versterken door het onmogelijk te maken voor concurrerende dienstenverdelers (Belgacom nv of alternatieve dienstenverdelers op hun netwerk) om de zenders VIER en VIJF uit te zenden (waardoor het televisieaanbod minder aantrekkelijk wordt).

Daarnaast kent Telenet nv als distributeur het kijkgedrag van digitale kijkers. Deze informatie wordt normaal niet doorgegeven aan televisieomroeporganisaties. Dit heeft tot gevolg dat de zenders VIER en VIJF een concurrentieel voordeel kunnen bekomen.

Crossmediaal zal Telenet nv via Corelio nv onrechtstreeks gelieerd worden aan Mediahuis nv en actief kunnen worden in het segment van de Vlaamse geschreven pers. Daarnaast kan Telenet nv de doorgave van het eigen aanbod technisch een preferentiële behandeling geven waardoor de netneutraliteit in het gedrang kan komen.

Een overname door Liberty Global resulteert dus waarschijnlijk in een combinatie van toegenomen horizontale, verticale en crossmediale concentratie. De eventuele gevolgen kunnen erg ingrijpend zijn gelet op de verschillende posities van de betrokken partijen op de verschillende markten. Om die reden werd de overname aangemeld bij de Europese Commissie, die zal oordelen of de overname toegestaan wordt.

4.1.2.Regulering

Om diversiteit te stimuleren kan de overheid restricties opleggen via regulering. In Vlaanderen bestaan er verschillende mogelijkheden om diversiteit te promoten.

Hieronder worden vier voorbeelden weergegeven, namelijk een toepassing op de artikelen 189 tot 192/3, van het Mediadecreet waarbij er verplichtingen kunnen opgelegd worden aan bepaalde ondernemingen, de aanpassing van het wholesale model betreffende DVB-T, prijsregulering en signaalintegriteit.

4.1.2.1.Toepassing artikelen 190-192/3, van het Mediadecreet

Het Mediadecreet bevat een aantal bepalingen waarbij aan de VRM de mogelijkheid wordt gegeven om na een marktanalyse verplichtingen op te leggen aan ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht.

Het Mediadecreet stelt onder andere:

“Artikel 189. De Vlaamse Regulator voor de Media bepaalt de relevante markten en de geografische omvang ervan voor producten en diensten in de sector van de elektronische communicatienetwerken en -diensten.

Artikel 190. § 1. Na elke bepaling van de relevante geografische markten voert de Vlaamse Regulator voor de Media een analyse van die markten uit om te bepalen of ze daadwerkelijk concurrerend zijn.

[…]

§ 3. Als de Vlaamse Regulator voor de Media vaststelt dat een relevante markt niet daadwerkelijk concurrerend is, gaat hij na welke ondernemingen afzonderlijk of gezamenlijk op die markt een aanmerkelijke marktmacht hebben, en legt hij waar passend aan die ondernemingen een of meer van de verplichtingen, vermeld in artikel 192, op.

Artikel 192/3. § 1. Als een onderneming op een eerste specifieke markt aanmerkelijke marktmacht bezit, kan ze worden aangewezen als een onderneming met een aanmerkelijke marktmacht op een nauw verwante tweede markt als de marktmacht op de eerste markt kan worden gebruikt om de marktmacht van de onderneming op de tweede markt te vergroten.

Om te vermijden dat ondernemingen naar meer macht op de tweede markt streven, kan de Vlaamse Regulator voor de Media de verplichtingen, vermeld in artikel 192, § 1, opleggen aan die ondernemingen.”

Een bestaande toepassing van deze regelgeving is het openstellen van het kabelnetwerk voor televisieomroepdiensten in het Nederlandse taalgebied.

Op 1 juli 2011 heeft de CRC (de Conferentie van Regulatoren voor de elektronische Communicatiesector, waarin de Vlaamse Regulator voor de Media, de Conseil Supérieur de l'Audiovisuel, de Medienrat en het Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie verenigd zijn) een beslissing genomen over de analyse van de markt voor televisieomroep in het Nederlandse taalgebied. In die beslissing werd vastgesteld dat voor het Nederlandse taalgebied de kabeloperatoren Telenet nv, Nethys nv (voordien intercommunale Tecteo) en Numericable nv een sterke machtspositie aannemen binnen hun dekkingsgebied. Aan deze ondernemingen worden een aantal verplichtingen opgelegd. Zij moeten hun netwerk openstellen voor alternatieve operatoren door volgende diensten aan te bieden:

  • toegang tot een doorverkoopaanbod voor hun analoge-televisieaanbod;
  • toegang tot hun digitale-televisieplatform;
  • toegang tot een doorverkoopaanbod voor breedbandinternet.
     

Bijkomend zijn deze operatoren met een sterke machtspositie ook onderworpen aan een transparantieverplichting waardoor ze een openbaar referentieaanbod bij deze drie wholesale toegangsverplichtingen moeten ontwikkelen. Op 3 september 2013 werden de besluiten betreffende de kwalitatieve aspecten van de referentieaanbiedingen van Coditel nv (Numericable), Tecteo/Nethys (intercommunale) en Telenet nv door de CRC aangenomen. Op 11 december 2013 volgden de besluiten betreffende de wholesaletarieven voor de diensten voor toegang tot de kabelnetwerken in het Nederlandse taalgebied (kwantitatieve aspecten).

Door de openstelling van het kabelnetwerk kunnen alternatieve operatoren in de toekomst ook televisiediensten aanbieden. Dit zou onder andere een impact moeten hebben op het hele Belgische landschap van de televisieomroep en het aanbod, de prijs en de kwaliteit van de diensten aan de consumenten moeten verbeteren.

Hoewel bovenstaande artikelen vooral betrekking hebben op netwerken, kunnen zij ook gebruikt worden voor andere deelaspecten. 

Indien er zich nadelige concentratiebewegingen voordoen in de mediasector (zoals mogelijkerwijze in het geval van de overname van De Vijver Media nv door Telenet nv), stelt zich de vraag in hoeverre de VRM na analyse een reeks maatregelen kan opleggen op de  groothandelsmarkt (artikel 192. § 1, van het Mediadecreet) en op de eindgebruikersmarkt (zoals opgesomd in artikel 192 § 3, van het Mediadecreet).

Zo voorziet artikel 192 § 3:

“1° de onderneming mag geen buitensporige prijzen vragen;

2° de toegang tot de markt mag niet belemmerd worden;

3° de mededinging mag niet beperkt worden door middel van afbraakprijzen;

4° er mag geen ongegronde voorkeur voor bepaalde eindgebruikers aan de dag worden gelegd;

5° diensten mogen niet op een onredelijke wijze gebundeld worden.

Om de belangen van de eindgebruiker te beschermen en om daadwerkelijke mededinging te stimuleren, kan de Vlaamse Regulator voor de Media aan dergelijke ondernemingen de volgende maatregelen opleggen :

1° passende prijsplafonds;

2° de verplichting om individuele tarieven te controleren;

3° de verplichting om de tarieven af te stemmen op de kosten of prijzen op vergelijkbare markten.”
 

Het opleggen van dergelijke verplichtingen is echter niet onmiddellijk en onvoorwaardelijk toepasbaar op alle situaties. De toepassing ervan is aan regels gebonden (verplichte consultaties belanghebbenden, BIPT en gemeenschapsregulatoren, Europese Commissie, …). Daarenboven vormt het artikel de omzetting van een bepaling uit het Europese regelgevende kader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten, dat niet eenduidig van toepassing is op distributie van omroepinhoud.

Op de ene plaats worden “Diensten voor de levering van inhoud” (dus omroepen) expliciet uitgesloten:

  • de Europese Commissie merkt in de toelichting bij de Aanbeveling van 2007[148] op:

         “Electronic communications services exclude services providing or exercising control over content transmitted using electronic communications networks and services. The provision of broadcasting content therefore lies outside the scope of this regulatory framework. On the other hand, the transmission of content constitutes an electronic communication service and networks used for such transmission likewise constitute electronic communications networks and therefore these services and networks are within the scope of the regulatory framework (...). Whereas the transmission services that a pay platform purchases (captively or on the merchant market) are electronic communications services and fall under the regulatory framework, the relationship between the individual broadcasters and the pay platform concerns a content aggregating service and does not fall under the regulatory framework.”

  • De Kaderrichtlijn preciseert dat een elektronische-communicatiedienst betekent:

         “[…] Hij omvat niet de diensten van de informatiemaatschappij zoals omschreven in artikel 1 van Richtlijn 98/34/EG, die niet geheel of hoofdzakelijk bestaan uit het overbrengen van signalen via elektronische-communicatienetwerken[149]

         Daarin wordt verder verduidelijkt:

         “Het is noodzakelijk dat de regelgeving inzake transmissie wordt gescheiden van de regelgeving inzake inhoud. [Het regelgevingskader betreffende de elektronische communicatie] bestrijkt derhalve niet de inhoud van de diensten die via elektronische-communicatienetwerken met behulp van elektronische-communicatiediensten worden geleverd, zoals de inhoud van omroepprogramma's.


Elders wordt er dan weer een opening gecreëerd: de Kaderrichtlijn preciseert in verband hiermee :

         “De scheiding tussen de regelgeving inzake transmissie en de regelgeving inzake inhoud staat er niet aan in de weg dat rekening wordt gehouden met de relaties die tussen beide bestaan, teneinde pluralisme in de media, culturele verscheidenheid en consumentenbescherming te garanderen.”
 

4.1.2.2.DVB-wholesale model

Traditioneel gebeurde de verspreiding van radio en televisie via de ether op analoge wijze. Sinds begin de jaren negentig werd in verschillende landen gestart met digitale televisie. In Europa wordt daarvoor gebruik gemaakt van de DVB-standaard (Digital Video Broadcast)[150]. Digitale televisie biedt ten opzichte van analoge televisie een betere beeld- en geluidskwaliteit en de mogelijkheid voor de distributeurs om meer zenders uit te zenden.

De Europese Commissie verplichtte de lidstaten om tegen 2012 alle analoge televisie-uitzendingen via de ether stop te zetten. Op die manier komt frequentieruimte vrij voor nieuwe digitale zenders, die zuiniger omspringen met het spectrum.

De lidstaten werden aangemoedigd om de analoge switch-off zo vroeg mogelijk uit te voeren. Berlijn beet de spits af en schakelde in augustus 2003 zijn laatste analoge tv-zender uit. Nederland volgde op 11 december 2006 en Vlaanderen op 3 november 2008 toen VRT nv haar analoge uitzendingen stop zette. De Vlaamse commerciële tv-zenders maakten op dat moment überhaupt geen gebruik van de ether, dus voor hen veranderde er niets.

De DVB-T-infrastructuur in Vlaanderen werd tot begin maart 2009 geëxploiteerd door de VRT nv die het netwerk zelf gebruikte om zijn omroepsignalen te distribueren. De VRT nv heeft echter in opdracht van de Vlaamse overheid het zenderpark verkocht. De nieuwe eigenaar, Norkring België, die tevens de enige licentiehouder is voor de digitale omroepnetwerken voor radio en televisie, staat nu in voor onderhoud en herstellingen.

Er werd door de Vlaamse Regering beslist om 1 netwerkoperator te kiezen die het netwerk vervolgens beschikbaar moest stellen aan meerdere dienstenverdelers en zelf niet rechtstreeks omroepdiensten kan verkopen aan eindgebruikers. De bedoeling was de drempel voor het gebruik van het terrestriële netwerk voor de distributie van omroepsignalen te verlagen en monopolie op het netwerk te voorkomen. De licentiehouder moet het netwerk beschikbaar stellen aan dienstenverdelers en kan dus niet rechtstreeks omroepdiensten verkopen aan eindgebruikers.
De procedure tot het verkrijgen van digitale frequenties voor radio- en televisieomroepnetwerken werd vastgelegd in het “Besluit van de Vlaamse Regering van 18 juli 2008 betreffende de voorwaarden en procedure voor het verkrijgen van een licentie voor het aanbieden van een radio- of televisieomroepnetwerk en de bijbehorende zendvergunningen”.

Eén, Canvas en Ketnet/OP12 vormen het televisiegedeelte van de VRT nv DVB-T-multiplex.
Radio 1, Radio 2, Klara, Studio Brussel, MNM, Sporza, Klara Continuo, MNM Hitbits en Nieuws+ vormen het radiogedeelte van de VRT DVB-T-multiplex.

Vanaf 2 juli 2012 had Telenet nv ook een DVB-T-aanbod: Teletenne. Dit DVB-T2-aanbod van Telenet nv, werd echter stopgezet op 31 maart 2014. De oorzaak hiervoor was het gebrek aan interesse in Vlaanderen.

De andere mediavormen (internet en pers) zijn weinig gereguleerd.

4.1.2.3.Prijsregulering

Wanneer een televisiedistributeur de prijzen van zijn diensten wil verhogen heeft deze hiervoor  van overheidswege een toestemming nodig.
De toestemming werd tot voor kort verleend door de Commissie tot Regeling der Prijzen (FOD Economie).
Ten gevolge van de staatshervorming werd de bevoegdheid over het prijsbeleid voor teledistributie toegekend aan de Gemeenschappen. Bij beslissing van de Vlaamse Regering van 20 juni 2014 wordt deze bevoegdheid doorgegeven aan het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM).

4.1.2.4.Signaalintegriteit

Artikel 180, van het Mediadecreet bepaalt dat “dienstenverdelers de lineaire televisieomroepprogramma’s die deel uitmaken van hun aanbod van televisiediensten in de Vlaamse Gemeenschap, onverkort, ongewijzigd en in hun geheel, moeten doorgeven op het ogenblik dat ze worden uitgezonden. Als de dienstenverdelers extra functionaliteiten willen toevoegen om deze lineaire televisieomroepprogramma’s op een uitgestelde, verkorte of gewijzigde wijze te bekijken hebben zij de voorafgaande toestemming van de betrokken omroeporganisatie nodig.

4.1.3.Uitbreidingsmogelijkheden

De Vlaamse omroepwetgeving kent, net als in de andere landen, geen beperkingen op verticale integraties tussen omroeporganisaties, dienstenverdelers en netwerkoperatoren (met uitzondering van wat hiervoor werd gesteld met betrekking tot DVB en onverminderd de toepassing van de algemene mededingingsregels). Daardoor kan er in principe een sterke verstrengeling van eigendom en participaties ontstaan tussen deze actoren, waardoor het risico op diverse concurrentieverstoringen kan toenemen. Het is aan het beleid om te zien hoe deze risico’s tot een minimum beperkt kunnen worden.

Een dienstenverdeler kan eigenaar worden van één of meerdere zenders via de overname van participaties in een mediagroep. Een dergelijke overname kan onder de noemer vallen van efficiënt beheer van de onderneming, maar kan ook risico’s op concurrentieverstoring inhouden. Wanneer deze situatie er bijvoorbeeld toe leidt dat de dienstenverdeler meer informatie (bv. over het kijkgedrag) gaat uitwisselen met zijn eigen televisieomroeporganisatie dan met derde, niet-geaffilieerde, televisieomroeporganisaties, kan dit tot een concurrentiële scheeftrekking leiden. De eigen zenders krijgen dan immers een beter inzicht in het kijkgedrag van hun publiek en kunnen efficiënter aan targeted advertising doen. Dit kan op zijn beurt weer leiden tot hogere advertentie-inkomsten. Mocht deze situatie, waarin andere televisieomroeporganisaties geen of moeilijker toegang krijgen tot kijkersinformatie, zich voordoen ten gevolge van een overname, beschikken de Belgische en de Europese mededingingsautoriteiten over instrumenten om hier tegen op te treden. Ook het Vlaamse beleid moet waakzaam blijven voor concurrentiële scheeftrekkingen tegenover andere spelers.

Doordat de prijsregulering werd overgeheveld aan het beleidsdomein CJSM kan het zijn dat de bevoegdheid om toe te zien op de prijzenregulering voor teledistributie in de toekomst bij de VRM gaat berusten. De VRM dringt er op aan dat hiervoor tijdig een wettelijk kader wordt voorzien.

In hoofdstuk 1 werd gerapporteerd over de toenemende ketenvorming bij lokale radio’s. In de nabije toekomst zal een nieuwe erkenningsronde plaatsvinden. Desgewenst kan het beleid bij de opmaak van de selectiecriteria hieraan remediëren.



[147] Naar analogie met het vroegere artikel 44 van de decreten betreffende de radio-omroep en de televisie, gecoördineerd op 25 januari 1995.

[148] Toelichting SEC(2007) 1483 van de Commissie bij de Aanbeveling van de Commissie van 17 december 2007 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronische-communicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen, p. 47, sectie 4.4.

[149] Artikel 2, c), van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn), Pb.L. 108 van 24 februari 2002.

[150] Er zijn verschillende varianten van digitale televisie: DVB-C voor uitzendingen via de kabel, DVB-S voor uitzendingen via satelliet, en DVB-T voor uitzendingen via aardse zenders. Digitale televisie wordt in België ook aangeboden via de IPTV-technologie (Internet Protocol TeleVision).

• DVB-C: Via de kabel kijken naar digitale televisie kan in het Vlaamse Gewest via Telenet, Numericable en VOO (abonnement)

• IPTV: Via breedbandtechnologie kijken naar digitale televisie kan in Vlaanderen via Proximus-TV, Snow en Scarlet.

• DVB-S: Via satelliet kijken naar digitale televisie kan in Vlaanderen via TV-Vlaanderen (abonnement)

• DVB-T: Via digitale antenne kijken naar digitale televisie (televisieomroepprogramma’s VRT) kan in Vlaanderen gratis (Norkring is de beheerder van het zenderpark).